为什么广电总局将制定《广播电视法》?

美丽中华行栏目2018-04-15 17:25:51

3月28日,国家新闻出版广电总局发布《关于2017年度法治政府建设情况的报告》,对2017年广电总局法治政府建设的主要措施及成效、存在的问题及2018年的工作打算进行了公示。


其中,2017年的相关工作在六大方面取得了进展,其中“进一步强化依法行政意识,严格规范公正文明执法,扎实推进法治政府建设”一条指出:强烈遏制追星炒作之风,坚持打击收视率造假,加强广告播出秩序治理,打造讲导向、有文化的传播平台。


而2018年的主要工作计划中的一条,吸引了更多广播电视行业人士的目光:


推进重点立法项目取得新突破,进一步完善中国特色社会主义新闻出版、版权、广播电视、电影领域法律规范体系,如启动《广播电视法》制定工作,建立广播电视领域基本法。


实际上,2010年3月举行的十一届全国人大三次会议期间,徐景龙等31名代表就曾提出关于制定《广播电视法》的议案。


此前,国务院曾先后颁布了《卫星电视广播地面接收设施管理条例》、《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例(修订)》等行政法规,国家广电总局也制定了多项部门规章,但《广播电视法》仍处于缺位状态。


2015年3月2日,中宣部副部长、国家新闻出版广电总局党组书记、局长蔡赴朝首次表示,要启动《中华人民共和国广播电视法》立法工作。


他表示,要重视和加强法制建设。积极参与推动立法,协调有关部门加快推进《电影产业促进法》、《全民阅读促进条例》等重点立法进程,推进《著作权法》及其配套法规的立改废工作,启动《广播电视法》立法工作。


而此次广电总局又将“启动《广播电视法》制定工作”写进2018年工作计划中,意味着这项工作将在新的一年里有实质性进展。


广播电视领域基本法的建立,将完善广播电视的法制建设,使广播电视各项工作有法可依,行业也将得到进一步规范。



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《国家新闻出版广电总局关于2017年度法治政府建设情况的报告》

2017年,新闻出版广电总局立法工作取得重大进展,特别是《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》两部基础性骨干性法律的实施,新闻出版广播影视(版权)法律体系四梁八柱得到进一步完善;


密切配合全国人大常委会切实做好著作权执法检查工作,积极协调组织各相关部门和各地方开展实地检查,切实保障执法检查任务顺利完成;


一批落实意识形态工作责任制、促进改革发展、规范发展秩序、加强阵地管理的法律制度取得重要进展,确保新闻出版广播影视(版权)各项工作有法可依、有章可循;


进一步贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,阵地管理得到强化,依法行政水平稳步提升;制定实施“七五”普法规划,深入开展法治宣传教育,推动在全社会形成良好法治环境。

 


一、主要措施及成效



(一)坚持运用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑指导法治实践,牢固树立“四个意识”,把握正确的政治方向。


新闻出版广播影视(版权)是党和国家事业的重要组成部分,是重要的意识形态阵地和宣传文化阵地。


新闻出版广电总局始终坚持从严守政治纪律、政治规矩出发,完善落实党管媒体、党管意识形态、全面从严治党等方面的党内法规制度建设,坚持用好“年初定责、年中督责、年底述责”机制,切实将习近平新时代中国特色社会主义思想融入法治建设,保证社会主义核心价值观入法入规,通过立法程序把党的主张及时转化为国家意志,确保党的路线方针政策转化为新闻出版广播影视(版权)法律制度,坚持运用法治手段维护意识形态安全和文化安全,做到守土有责、守土负责、守土尽责。


(二)贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,抓好“关键少数”,推动新闻出版广播影视(版权)各项工作纳入法治化轨道。


贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》精神,制定实施新闻出版广电总局《贯彻落实〈党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定〉的具体措施及责任分工》,进一步强化责任担当,切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责;


坚持统筹协调,全面落实法治建设各项工作;严格监督问责,以机制建设层层压实主体责任。


制定国家新闻出版广电总局(国家版权局)全面推进法治建设领导小组及办公室工作机制,组织召开总局全面推进法治建设领导小组会议,研究部署新闻出版广播影视(版权)法治建设工作,切实将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责、推动新闻出版广播影视(版权)各项工作纳入法治化轨道。


(三)高度重视法律实施,加大执法检查工作力度。


密切配合全国人大常委会切实做好2017年著作权法执法检查工作,推动著作权法进一步全面深入实施。着力开展《电影产业促进法》宣传贯彻工作,推动宣传思想文化领域重要法律落地生根、有效落实。启动《电影管理条例》等配套法规规章制修订工作,完成相关理论研究工作。


认真组织学习宣传贯彻《公共文化服务保障法》,深入推进公共文化服务标准化、均等化、法定化。以参与“一法一决定”(分别为《网络安全法》和《关于加强网络信息保护的决定》)执法检查为契机,协助配合做好加强新闻出版广播影视行业网络安全建设有关工作。


(四)按照科学立法、民主立法、依法立法原则持续开展立法工作,努力开创新闻出版广播影视(版权)良法善治新风尚。


积极配合全国人大常委会制定《国歌法》,制定下发《关于学习宣传贯彻<中华人民共和国国歌法>的通知》,用法律保障、维护国歌尊严。积极配合国务院法制办推进《全民阅读促进条例》制定,开展各项基础性工作,努力为促进全民阅读、提高国民素质提供法制保障。


配合全国人大做好《公共图书馆法》制定工作,保障公民基本文化权益,完善社会服务体系建设。配合全国人大进行英雄烈士保护立法工作,弘扬社会主义核心价值观和爱国主义精神。积极参与《文化产业促进法》等与新闻出版广播影视密切相关法律法规的制定工作。


积极落实《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》等文件要求,先后五次集中开展规章、规范性文件清理,近年来共废止2个规章和32个规范性文件,修改了23个规章和5个规范性文件,清理结果及时通过规章备案程序向国务院法制办备案。


(五)进一步强化依法行政意识,严格规范公正文明执法,扎实推进法治政府建设,确保权力在阳光下运行。


继续贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等重要改革举措,深入推进职能转变,强化对行政权力的制约监督,提高法治思维和依法能力。


制定完成总局24项行政执法事项清单并对外公布,形成行政执法事项和抽查情况查处结果公开工作机制,确保抽查结果随时公布。


强烈遏制追星炒作之风,坚持打击收视率造假,加强广告播出秩序治理,打造讲导向、有文化的传播平台。以法治实践提升依法行政意识和能力,依法妥善处理行政复议案件及行政诉讼案件,及时纠正各级各地机关违法不当行为,总结共性问题,推动规范执行,完善应诉机制,强化应诉能力。


进一步落实中办、国办《关于推行法律顾问制度、设立公职律师公司律师制度的意见》,健全完善法律顾问工作机制,成功开展公职律师试点,对信访投诉、信息公开以及一些重大、敏感问题和疑难复杂案件,法律顾问提前介入,与各部门协调合作,取得了积极的行政效果。


健全完善合法性审查机制,建立法治工作联络员制度,责任意识和服务意识进一步增强,法律服务水平和法治服务能力不断提高,有效防范了决策法律风险。


(六)推动落实“谁执法、谁普法”要求,深入开展内容丰富、形式多样的普法活动。


着力落实“七五”普法规划,充分发挥新闻出版广播影视媒体优势,全方位、多层次、多媒体持续深入宣传习近平总书记关于全面依法治国的重要思想、深入宣传宪法和中国特色社会主义法律体系。


推动落实媒体公益普法制度,精心制作播出《法治中国》等专题片,推动法治栏目、法治节目、普法宣传读物和新媒体法治传播渠道建设,充分发挥法治文化的引领和熏陶作用。


以《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》《国歌法》等新制定、新修订的行业法律法规为重点,制定普法宣传方案。通过举办法治讲座、国家宪法日暨全国法制宣传日主题宣传展等方式,深入开展“12·4”国家宪法日集中宣传活动,弘扬宪法精神,彰显法治力量。


利用多种媒体平台开展普法教育,连续每年举办全国全系统网络法纪知识竞赛,2017年度7万余人参加,取得良好效果。


推动各地方开展全方位普法活动,如重点法律法规宣讲、举办法制培训、执法人员培训、知识产权宣传周、国家宪法宣传日、编写发放普法资料等,领导干部带头学法懂法用法,全系统依法行政、依法管理、依法运营能力大幅提升,从业人员法治意识不断增强。



二、主要存在问题



随着法治政府建设不断取得新成效,为进一步推动新闻出版广播影视改革、发展、管理、服务创造了良好条件,但仍然存在着一些问题:


一是近年来新闻出版广播影视加快改革发展以及互联网技术的迅速突破,许多法律法规需要制修订,部分立法修法事项与发展不相适应,存在滞后现象,新闻出版广播影视(版权)法律法规体系需进一步完善;


二是随着行政审批制度改革、“放管服”改革的持续深入,行政法规、规章及规范性文件清理力度需进一步加强;


三是人员队伍法治意识不强,运用法律思维、法治方式的能力需进一步提升,执法人员管理模式需进一步探索,依法落实意识形态工作责任制的要求需进一步完善等。


随着依法治国理念不断深化和行政管理相对人维权意识、维权能力不断提高,对法治政府建设工作提出了更高要求。



三、2018年工作打算



2018年是学习宣传贯彻十九大精神、全面推进法治政府建设的关键一年。


新闻出版广电总局深刻领会党的十九大报告提出的全面依法治国任务依然繁重、国家治理体系和治理能力有待加强、意识形态领域斗争依然复杂的重要论述,进一步深化依法治国实践,坚持以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为主线,深入学习宣传贯彻宪法,不断增强宪法法律意识,切实把法治精神贯穿新闻出版、版权、广播电视、电影工作全过程,将主要在以下几个方面加强工作:


一是把学习宣传贯彻宪法同学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神紧密结合,将宪法列入党组中心组学法内容,把宪法培训纳入各类培训必修内容;


综合运用新闻出版广播影视各类形态、各类载体,深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法主题宣传,不断增强全体公民的宪法意识;


二是以学习宣传贯彻宪法为契机,继续深入贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,认真贯彻落实领导干部学法用法制度,推动“关键少数”尊法学法守法用法,提高依宪施政、依法行政本领,依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作;


三是认真贯彻宪法精神,坚持党的领导,进一步将习近平新时代中国特色社会主义思想融入法治建设,通过立法程序把党的主张及时转化为国家意志,确保党的路线方针政策转化为新闻出版、版权、广播电视、电影法律制度;


进一步完善总局落实党管媒体、党管意识形态、全面从严治党等方面的党内法规制度建设,注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调,强化依规治党;落实宪法宣誓制度;


四是贯彻落实党中央、国务院和总局党组重大决策部署,推进重点立法项目取得新突破,进一步完善中国特色社会主义新闻出版、版权、广播电视、电影领域法律规范体系,如启动《广播电视法》制定工作,建立广播电视领域基本法;


五是深化“放管服”改革,强化事中事后监管,推动条件成熟的立法项目年内出台,积极推进改革措施制度化法治化;


六是围绕高质量发展、深入实施管理创新工程、落实意识形态责任制等重点工作,加快推动相关规章立法项目,提升阵地管理法治化水平;


七是坚持厉行法治,深化依法治国实践,强化法律法规实施,深入推进依法行政,进一步推进法治政府建设;


八是贯彻落实法治宣传教育第七个五年规划,充分发挥媒体优势开展法治宣传教育,推进社会主义法治文化深入行业深入人心;


九是有效开展国际交流工作,扩大中国法治国际传播影响力感召力;


十是加强法治理论研究和法治工作队伍建设,加快形成组织有力、机制健全的法治保障体系。

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广播电视立法缓慢的原因


这一方面是由于经济转型和体制改革时期的特点决定的,但另一方面也造成了规制制度的不透明性、随意性较大,这使得企业很难根据市场预期做出合理决策,甚至会由于规制内容的更改造成企业巨大的投资损失,不利于产业的健康发展。

因此,政府在制定规制的时候,必须清楚哪些规制只是一种暂时的过渡政策,哪些是能够促进产业长远发展的长效法律法规,并且,及时的废止那些不符合产业发展规律的规制文件。只有这样,才能逐渐的解决广播电视产业发展进程中的各种问题和矛盾。

在广电规制政策变迁的过程中,放松规制与强化规制之间偶尔也会有反复,毕竟,传统规制方式的制度控制惯性和意识形态宣传僵化不会随着新规制的产生而立即消失,“党管媒体”的政治原则与“喉舌论”的媒体定位依然影响着规制部门和媒体自身。

广播电视媒体由于本身的受众广泛,同时又处在党管媒介的特殊国情之下,对于广播电视产业的政府规制就要兼顾电视本身的意识形态属性和产业属性,既要加强内容控制确保意识形态安全、国家文化主权安全甚至共产党的执政地位安全,同时又要促进市场开放产业发展。


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广播电视法制的供需不平衡


互联网和移动互联网技术的快速发展加大了渠道控制与内容控制难度,政府在规制放松与规制强化之间左右摇摆,哪些方面应该放松规制,哪些领域应该强化规制,寻找合适的规制体制成为传媒行业规制变革的关键。

如何继续解决既有规制体系面临的巨大挑战、建立巩固市场力量的制度框架、合理界定政府规制的职能定位并规范党政与媒体之间、各规制部门之间的权力与利益关系,也成为当下启动《广播电视法》制定工作要探讨的重要问题。

有相当长的一段时期,对于广播电视领域的管理体制,源自市场领域资本扩张需求与传统制度供给之间存在着明显的“供需不平衡”。规制格局的调整受到政治或行政指令性约束强,无论是过去的集团化、上市乃至体制改革,都是一种行政命令式的变化,来自市场竞争优化与资本力量整合的影响仍然偏弱,但在逐步增强。

目前广播电视的规制体制明显存在着经济场域的力量在持续增强,资本内在扩张动力明显,而政治场域的政策回馈不足,甚至有改革空间回缩的趋势,表现为对网络媒介管制力度的加强、对媒体作为新闻宣传机构和事业单位机构的定位的坚持、以及对广播电视内容的过度苛责等。由此造成了市场领域资本扩张产生的对政策改革的期待与现有的制度供给之间“不平衡”的问题。


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有效的目标与失效的规制


由于对传统的管制方式的依赖,在制度变迁过程中,行业管理部门的“管办合一”职责定位仍然存在很大影响,“主办”和“主管”制度以及对市场准入的限制,使得行业管理部门同时充当了裁判员、教练员乃至运动员等多重角色,也受到来自单位、地方以及行业等多方面的利益影响,加之我国的法律法规对各规制部门的职责权限划分不清、行政管理体制改革滞后、经济社会事务的复杂性和关联性等诸多原因,这也使得政府规制难以实现公平有效的规制目标。

例如,电视台同时受中央和地方的双重领导,广电的行政管理部门和电视台是往往实行“局台合一”的机构体系,从而使得政企不分、政事不分现象普遍存在,广电集团化过程就是政治需要的产物而非市场整合的结果,三位一体、三台合并、合署办公、领导兼任等都与集团化的政策目标南辕北辙。

再如,电视台和电视剧规制方面的规制权争夺与部门利益之争,广电部门和电信部门在三网融合的进程中,对利益的争夺和对责任的推诿,各规制部门都以本单位的利益为目的,忽略了整体目标的实现。这种规制部门之间的相互消耗也同时造成了政府规制能力的不足和效率的低下,甚至规制的失败。


有传媒经济领域的学者认为,改革开放以来我国传媒行业改革的基本特点是:微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革;边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革;增量传媒(即新增媒介)的改革远远超前于存量传媒(历史上已经存在的媒介)的改革。

但涉及媒介内容和其他管理制度的核心问题改革仍举步维艰。中国媒介规制体制的改革总体上呈现缓慢、渐进的特征,中国的政府规制改革没有事先完整的顶层设计,而是边设计、边改革、边立法。这种渐进式改革的特征既有优势也存在很大的弊端。


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技术革命对政策的挑战


规制变迁与路径依赖之间的另一个矛盾是技术进步对原有规制造成的挑战和规制困境。传媒行业是技术密集特征非常明显的行业,这个行业的每一次重大发展都与技术进步有着密不可分的关系。

数字化、互联网、移动互联网等技术带来的媒介融合趋势,已经极大的推动了电视传输体制、制播体制、经营体制、投融资体制、管理体制等诸多方面的变化,也对电视行业整体的规制体制提出了重大的挑战,对旧有的电信广电互不进入、行业和行政壁垒等规制体制的依循已经不能适应媒介融合的需求。

正如乔良在《超限战》所说的那样,一切边界和界限消失了,“一切武器和技术都可以任意叠加横亘在战争与非战争、军事与非军事两个世界间的界限统统都要被打破,已有的许多作战原则将要被修改,甚至连战争法也需要被重新修订。”

同样的,在媒介融合的时代背景下,广电、电信、互联网甚至其它未来可能产生的媒体之间的界限也在逐渐被打破,原有的规制体制已经不能适应媒介产业的发展需求,规制体制的变迁需要打破对原有制度的路径依赖,重新确立起新的规则。这也是为什么近年来对《广播电视法》的立法工作呼声越来越高的原因。


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广电领域期待基本法


法治是多数人的意志或者说是合意、众意的体现,而人治则是一个人或少数人意志的体现,二者的合法性基础是不同的广播电视领域的管理如果更多的依靠所谓的意见、通知甚至更极端化到规制部门某一个领导的态度,就是人治。

人治是事后之治、是运动之治,事件发生了才匆匆忙忙进行应对和处理,某些时候从重处理,某些时候却又从轻处理,某些时候允许,某些时候限制,比如某些电视剧的叫停或下架。

而法治是事前之治、是理性之治,某些行为发生之前就已经进行了明确的禁止,发生之后会严格依法进行处理,处理的轻重缓急,处罚的程度,都严格按照法律的规定执行,它会限制那种不受制约随心所欲的权力,也就是法治能够将这种随意性的权力关进制度的笼子,形成有限的政府。

这将是市场和政府都希望进入实质性阶段的《广播电视法》所必须肩负起来的历史使命。

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